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论政府会计改革 摘要：近些年来随着人们对政府财务信息的关注度不断提高,政府会计理论不完善之处逐渐暴露出来。我国政府会计存在预算会计体系有局限性、政府会计目标滞后、政府会计财务报告主体不易界定等问题,应采取使政府财务会计与预算会计有序分离、改革政府会计目标、改革政府会计核算基础等措施。现行政府会计不能全面反映政府的资金运动,无法体现政府的“隐性债务”,反映信息不充分。政府会计改革应着重从会计目标、记账基础、会计主体、会计报告等方面进行。 关键词: 政府会计;受托责任；预算会计;政府会计改革 一、引言 我国经过30年的改革开放，市场经济环境已经发生了巨大的变化，我国政府在活动的范围和规模方面，都经历了极大的发展，自1998年以来，我国在公共财政框架下进行了预算管理制度的改革，主要包括：编制涵盖部门所有公共资源的部门预算；实行政府采购制度，强化政府财政支出的管理；推行预算执行改革，建立国库单一账户制度等等，尤其是政府的智能转换，公共财政体制的改革，政府收支分类的科目的变化，政府绩效评价制度的建设以及政府监督的加强等，均对反映政府经济活动的政府会计信息提出了更高要求，从而需要与时俱进，积极推进政府会计改革。 二、政府会计的内涵界定 在我国按照会计是否从事经营活动,将其分为企业会计和预算会计。一般把政府及非营利组织称为预算单位,其适用的会计被称为预算会计。我国的预算会计包括财政总预算会计、行政单位会计、事业单位会计等。就其实质来看,我国的预算会计相当于国外的政府及非营利组织会计。本文把财政总预算会计和行政单位会计称为政府会计,把事业单位会计称为非营利组织会计。 三、现阶段我国政府会计存在的问题 （一）预算会计体系的局限性 我国于1998 年实施的预算会计体系是为了适合当时的预算管理要求带有浓厚的计划经济色彩, 但在现阶段社会主义市场经济体系中预算会计体系缺乏对委托代理理论概念内涵与外延的准确界定。因为政府与民众存在委托代理关系,民众是公共权利和公共资源的委托人,政府是代理人;政府内部也存在着委托代理关系,基本政府将公共权力和公共资源继续委托给下级政府、政府部门和预算单位,在这里,下级政府、政府部门和预算单位是代理人。根据委托代理论,由于委托人与代理人目标并不完全一致,代理人往往会以牺牲委托人的利益为代价达到自身利益或效用最大化。所以预算会计体系不满足现状待政府财务管理与绩效评价的需要。我国现行的预算报告系统实际上只是从预算资金的使用、功能与用途等方面进行核算和披露,很少反映整个政府的财务状况与经营业绩,也难以清晰说明财政预算的结余和赤字形成的真正原因。 （二）现行政府会计不能全面反映政府的资金运动 1)政府对国有企业、国有控股公司投出的资本,仅列为“一般预算支出”,不反映投资形成的产权;国有资产出售、转让所得,列为“一般预算收人”,不反映政府投资资产的减少,这样提供的信息明显不完整,无法反映政府产权的规模、增减变动及国有权益的保全情况,不能及时为国有资本金的管理和调控提供科学依据。 2)行政单位的固定资产不计提折旧,不反映其损耗价值,固定资产的更新和维护通过按收人的一定比例提取修购基金来解决。在这种核算方式下,固定资产的账面价值只反映历史成本,难以反映其实际净值。 3)目前社会保障基金的会计核算是按照专门制定的《社会保险基金会计制度》进行的,这一制度目前独立于预算会计制度之外,在预算会计报表中只是笼统地反映当年财政对基金的拨款支出,而不能反映社会保险基金的运作情况。 （三）政府会计的记账基础应向权责发生制转变 收付实现制下的政府财务报告不能全面反映政府资金运动,会计报告的信息不够完整,而权责发生制可以提供收人支出方面更全面、准确的信息,能够对政府资产、负债进行全面地反映,还可以使管理者清楚地了解财政成本及其在时空上的变化。 （四）现行政府会计无法体现政府的“隐性债务”,弱化了风险和责任意识 由于收付实现制是以现金的实际收付作为确认当期收人和支出的依据,因此在这种记账基础下,财政支出只包括以现金实际支付的部分,如当期支付的行政事业费、当期归还债务的本金和利息等。对当期已经发生但尚未用现金支付的“隐性债务”则没有反映,主要表现为政府拖欠职工的工资、尚未用现金支付的政府债券利息、社会保障基金缺口等。这些本应属于当期的支出,但因政府财务困难而没有在账面上进行反映。这样,在客观上一方面夸大了政府真正可支配的财政资源,不利于国家宏观政策的制定,另一方面也导致了与之相关的债务被掩盖,使政府的风险意识淡化,给财政的持续性发展带来隐患。 （五）政府会计目标滞后 在现阶段,我国政府会计目标仍滞留于对预算执行信息的需求而随着越来越多的纳税人、捐赠人和公共服务的购买者、政府有价证券的投资者,以及其他国家政府和国际组织也将逐步成为我国政府的会计信息使用者, 他们更侧重于了解公共部门受托责任履行情况的信息,或者倾向于获得有助于做出资金提供决策的信息,以及公共绩效管理和财政可持续性等财务信息的需求,这些都说明我国政府会计信息使用者的构成及其信息需求正向复杂化和多样化的方向发展。政府会计目标需审时度势, 重新定位会计目标。 四、我国政府改革的措施 （一）政府财务会计与预算会计有序分离 政府预算会计以反映预算编制与执行的全过程为目标,实现对政府预算资金运用的反映与控制职能,政府预算会计的会计科目应当考虑使用政府收支分类科目,以便与现有的政府预算管理体制相适应,节约政府会计改革成本。政府财务会计以反映政府财务状况与经营绩效为目标,对外披露财务报告应满足政府利益相关者的信息需求。政府财务会计系统的构建需要结合政府的实际环境,尽可能地引入企业会计的核算理念。 （二）改革政府会计目标 一是预算管理目标。我国未来的政府会计系统将在很长的一段时期内仍是现行的财政总预算会计系统、行政单位会计系统、事业单位会计系统三驾马车并存的局面。为了实现对预算收支的全流程控制与反映,确保向信息使用者提供准确的预算收支信息,包括公共财政的收支信息、基金运营的收支信息及国有资本金的收支信息,因此必须保留预算管理目标以有助于评价预算资金使用的合规性、使用效率与效果等。 二是财务会计目标。随着社会公众参政议政的意识逐步提升,对政府财务信息的关注程度逐渐增强。政府的财务状况、运营成本与绩效等会计信息都将成为政府会计信息使用者们关心的内容。因此必须设置政府财务会计目标来反映政府控制资源的存量与变化、债务承担与偿还情况,以及公共产品与服务的数量、质量与持续提供能力等。 （三）逐步完善政府财务报告的披露内容 1. 增加政府层面财务报表和基金层面财务报表 利用基金层面财务报表着重提供以下三个方面的信息: 1)预算执行情况,即政府是否按照《预算法》的规定,将财政资金用于预算限定的用途,专款专用; 2)国有资产方面的信息,特别是国有资产的产权结构及国有资产保值增值的情况; 3)社会保障基金管理和使用情况的信息。 本文来源：https://www.dywdw.cn/cce1b92f14791711cd791729.html
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2023-04-30
