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法学-卓泽渊 法治国家论 (七)依法行政：法治国家的重要标志 前篇文章[返回目录]下篇文章 行政是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本途径。依法行政可以说是运用法律制约权力的重要表现。但是，由于行政权力具有与其他权力不同的独特性质，也由于依法行政与制约权力的视角差异，因此，在强调制约权力的同时，还有必要对依法行政予以特别的重视。 行政的特点要求行政必须依法。行政具有立法和司法等都不具备的特点。它的工作内容最为丰富，涉及的社会范围最为广泛，与社会民众的联系最为普遍，具有连续性、主动性、及时性与灵活性等特点。在行政权最小的国家，相对与其他国家权力而言，行政的权力也同样会是十分重大的。在所有的国家权力机构中惟有行政由于其独特地位与特点而难以羁縻。一旦放松管束就可能肆行无忌，任意横行。以制约权力作为重要标志的法治，在制约权力的过程中制约行政权力的任务是最为艰巨的。行政能否依法进行，直接关系着一个国家能否实现法治。任何法治国家都以依法行政作为自己最基本的特征与非法治国家相区别，依法行政是法治国家的重要标志。 依法行政是行政的自觉与自主的法治化成果。制约权力是从权力之外对保障权力正常行使的要求，侧重于对权力的外在约束。依法行政既是着眼于行政权力本身而对行政权力所提出的要求，也是行政自律的法治化反映。与一般的制约权力相比较，依法行政更侧重于发挥行政权力的主动性与自觉性。依法行政不应当仅是外在的要求，而更应当是来自行政的内在自省。行政之所以应当依法进行，是因为行政本身就是法治的主导力量之一。一国的法治如果不是由该国在渐进的发展中自然而逐步生成的，就必须由一国的国家主导推进。法治发展的国家主导中，政府必然担负着重要责任。政府在其中必须运用权力，而运用权力的结果，听其自然，必然是强化权力，权力的膨胀与扩充完全可能在无意识中进行，因此，在推进法治过程中的政府的法治化自律就成为了十分必要的重要措施。 依法行政一是要保证国家行政权力的依法实现，使国家行政管理的职能被正确行使；二是要防止非法行政，保护公民的合法权益。依法行政是行政机关和行政官员对国家、社会、公民负责的统一。国家利益、社会利益、公民利益并不都是一致的，行政机关和行政官员只有以法律作为自己行政的根据，才能在国家利益和社会利益中寻找到一个最佳的结合点。只有依法才能使行政符合其本意。 强调依法行政的目的，不是要降低行政的作用与效能，而是为了防止行政权力的滥用，保障社会权利，保障公民的个人权利。依法行政有着限制权力的意味，但并不是不要行政权力或者不要行政权力的正当行使。如果行政权力的滥用，直接受到损害的首先是个人权利，其次是社会权利。个人权利包括个人人权，既应当是经常存在不可须臾缺失的，也应当是不可侵犯的。与行政权力相对存在的个人权利极易受到非法行政的侵犯，强调依法行政，在一定意义上有利于保障个人权利。与行政权力同时存在的还有社会权利。社会作为一个整体它是国家的基础，也是行政权力的基础，但是社会权利面对行政权力依然是软弱的，极易受伤害的。强调依法行政，在一定程度上就可以为社会权利提供一个保护的屏障。 依法行政是指行政行为应当具有法律上的根据。行政行为的内容、形式、程序都应当依照法律的规定或要求进行。因为“通过法规或行政规则而预先规定实施行政目的的方式方法，将该机构的典型运作方式公诸于众，在许多情形中也都是可能的。” 凡是在法律上没有根据的行政行为就是违法行政行为，就应当承担法律上的责任。这与法律对公民行为的要求是截然不同的。公民的行为不必要求具有法律上的根据，他只要不违反法律的规定，即不受法律的追究与制裁。但作为国家机关之一的行政机关的行政行为则不同。它必须要有法律的根据，否则就是违法行政。在实际生活中，人们往往混淆了法律的不同要求，甚至把法律的不同要求完全倒置，这是根本错误的，根本就不是法治的要求，甚至走到了法治要求的反面。 非法行政对法治具有最大的破坏性。这是因为，一，行政机构力量特别强大，是法治的最大威胁。任何社会组织都不具有行政机构那么强大的力量，行政机构无疑是最有力、最庞大的社会组织。按照常理，最容易藐视法律的不是弱者而是强者。维护法治，对于强者的约束最为紧要。二，行政违法发生在行政活动中，可以假行政权力的运作以行，难以监督。行政机构对于法治的破坏往往都是在行使行政权力的过程中进行的，具有极大的隐蔽性，外在监督特别难以操作。可见，行政违法行为比一般违法行为的破坏力、危害性都更大，要推行法治，首先就得要求政府依法行政。 依法行政要求行政官员具有必要的行政能力和法律素质。行政官员是社会需求数量最为庞大的官员子系统。他们的行政能力与法律素质的普遍低下与彼此之间的参差不齐，是依法行政的极大障碍。这种状况是与我国行政官员的来源密不可分的。我国行政官员，有的是由社会招干选用的、有的是由高等院校毕业分配的、有的是由企事业单位调入的、有的则是由荫袭其父母行政官员身份而进入的，等等。 行政官员的行政能力普遍偏低，法律素质严重缺乏。为了确保依法行政，就必须改革行政机关。在目前，改革行政机关，确保严格依法行政的任务还十分艰巨。 进行制约行政权力滥用的立法是确保依法行政的首要任务。达成制约目标的相关立法，有的是为防止行政权力滥用而制定的单行的专门行政立法，如《行政复议法》和《行政诉讼法》等；更多的则是在赋予行政权力的同时又制约行政权力的一般行政立法，如《行政处罚法》和《治安管理处罚条例》等。在法治状态中，每一部赋予行政权力的立法都同时也是制约行政权力，要求依法行政的立法。赋予行政权力与推行依法行政是行政立法一体两面的功用。 确保依法行政的最具有活力的手段是赋予并确保人民控告政府的权利，全面而切实地推行行政诉讼。行政诉讼的立法与执法，不仅要赋予人民可以控告行政机构违法的权利，而且还要让权利受到侵犯的人民确实享有获得法律保护与救济的可能。如果说机械的法律规定还有某种惰性的话，为自己的权利而抗争的民众是最具有内在动力的依法行政的主张者和推动者。“不论赋予该机构的非限制性的自由裁量权有多大，一般来讲，一旦这种自由裁量权被肆意滥用，受这种行为侵损的个人就应当具有某种方式以求助于公正的法庭。” 作为法院、法庭、法官就应当特别珍视自己所享有的对于行政诉讼的裁决权，力图通过自己的审判行为给个人权利和社会权利以和保护和救济，促进和确保依法行政的实 本文来源：https://www.dywdw.cn/cb4e7e73f46527d3240ce0ac.html
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2024-03-05
